Storia
La storia delle Province affonda le sue origini negli anni immediatamente precedenti all’Unità d’Italia. Infatti, la loro istituzione risale al Regno Sabaudo quando correva l’anno 1859 e Urbano Rattazzi propose il nuovo ordinamento amministrativo con i comuni e le province. Nel 1946, con il passaggio dalla Monarchia alla Repubblica, i Padri Costituenti le confermarono inserendole nella Carta Costituzionale e per un’altra ventina di anni nessuno ha più messo in discussione la loro ragione di esistere fino a quando nel 1970 il parlamento italiano ha deciso di dare alla luce una nuova istituzione e cioè le Regioni a statuto ordinario.
Improvvisamente si cominciò a parlare della possibilità di sopprimerle e il primo a farlo fu Ugo La Malfa, sostenendo in un editoriale sul quotidiano di partito La Voce Repubblicana che il loro costo “diventa sempre più alto, mentre le funzioni sempre più prive di contenuto”.
In effetti, nel corso degli anni, il loro ruolo burocratico si è ridotto drasticamente (scuole, strade e poco altro), mentre in maniera inversamente proporzionale è aumentato a dismisura il loro costo. Nel 1950 gravavano sullo Stato per 86 miliardi di lire; oggi, secondo l’ultimo dato fornito da Enrico Bondi, il manager chiamato dal premier Monti per cercare di tagliare il più possibile gli sprechi, le Province costerebbero allo Stato ben 2,3 miliardi di euro l’anno. Alla stessa maniera è aumentato anche il numero dei dipendenti pubblici: nel 1971 erano quasi 54mila, nel 1988 erano aumentati di ventimila unità arrivando a 74 mila persone e oggi superano i cento mila.
La seconda volta che si parlò di una probabile loro abolizione fu tra il 1989 e il 1990 quando in Parlamento si discuteva del disegno di legge sul nuovo Ordinamento delle autonomie locali. Il risultato finale fu l’abolizione del limite minimo di 200 mila abitanti e la costituzione di nuove province e, addirittura, alcune anche a tre teste (Barletta – Andria – Trani) proprio per non scontentare nessuno. Ma quelli erano gli anni della spesa facile.
Oggi questa elefantiaca macchina, è costituita da ben 107 enti e, particolare non di poco conto, è che di queste, 24 fanno parte delle cinque Regioni a statuto speciale (17 si trovano in Sardegna e Sicilia) e che guarda caso non possono essere colpite dalla scure della spending review.
Le Province e l’istruzione. L’edilizia scolastica - Il ruolo e le funzioni dal punto di vista legislativo
1. A partire dal 1996, a seguito della Legge 23 “Norme sull’edilizia scolastica”, alle Province sono assegnate le funzioni di:
- manutenzione ordinaria e straordinaria degli edifici: messa in sicurezza degli edifici, messa a norma degli impianti;
- costruzione di nuove scuole;
- spese per le utenze elettriche e telefoniche, per la provvista dell'acqua e del gas, per il riscaldamento ed per i relativi impianti;
- spese varie di ufficio e per l'arredamento delle aule: banchi, sedie, aule multimediali, laboratori, etc..
In sostanza, secondo tale legge per gli edifici scolastici ed il diritto allo studio, i Comuni hanno competenza nei settori della scuola dell’infanzia, della scuola primaria e della scuola secondaria di I grado; le Province hanno competenza per gli istituti di istruzione secondaria di II grado.
2. Con il Decreto Legislativo 112 del 1998, (attuazione della Bassanini) ricevono tutte le competenze relative alla programmazione dell’offerta formativa e alla pianificazione della rete scolastica. In particolare, tra le altre si segnalano:
- l'istituzione, l'aggregazione, la fusione e la soppressione di scuole;
- i servizi di supporto organizzativo per gli alunni con handicap o in situazione di svantaggio (trasporto disabili);
- il piano di utilizzazione degli edifici e di uso delle attrezzature;
- la sospensione delle lezioni in casi gravi e urgenti.
3. Accanto alle funzioni assegnate dalle Leggi, le Province hanno - negli anni - assunto un ruolo determinante nel garantire uno sviluppo qualitativo degli edifici, modernizzando il patrimonio scolastico. In particolare sono stati realizzati importanti interventi in materia di efficientamento energetico, installazione di impianti fotovoltaici e introduzione del Wi-fi nelle scuole.
4. La riforma della Costituzione del 2001 ha ridefinito i livelli istituzionali di competenza, attribuendo allo Stato il potere di definire le norme generali del sistema di istruzione e alle Regioni e agli Enti territoriali la competenza di organizzare il servizio d’istruzione e formazione sul territorio. Stato e Regioni devono comunque concorrere a definire insieme molte funzioni inerenti al sistema di istruzione ed all’istruzione e formazione professionale.
Tutte le scuole, per quanto riguarda obiettivi formativi e di apprendimento, contenuti dell’insegnamento e ordinamenti scolastici, sono vincolate alle norme generali definite dallo Stato.
Anche il Ministero dell’Istruzione, come gli altri ministeri, agli inizi del duemila è stato riformato, e ha trasferito poteri e competenze in sede regionale e territoriale. In tutte le regioni sono nati gli Uffici scolastici regionali statali, alle dipendenze di un direttore generale per l’istruzione.
Contemporaneamente, sempre nella logica del decentramento e del rafforzamento dell’autonomia territoriale, talune funzioni e competenze amministrative già del ministero dell’istruzione sono state trasferite alle Regioni, ai Comuni e alle Province (ad esempio: calendario scolastico, programmazione dell’offerta formativa integrata di istruzione e formazione, distribuzione della rete scolastica sul territorio, istituzioni e chiusura di scuole, diritto allo studio, borse di studio ecc.).
Fino a poco più di un decennio fa, Comuni e Province avevano nei confronti della scuola statale un prevalente ruolo di servizio. Fornivano i locali, l’illuminazione, il riscaldamento, l’approvvigionamento idrico, i servizi telefonici.
Per gli edifici scolastici, di cui normalmente Comuni e Province sono anche proprietari, avevano l’obbligo di sostenere le spese per la manutenzione ordinaria e straordinaria.
Tutti questi servizi sono rimasti, ma una norma sul decentramento amministrativo e sul trasferimento di funzioni dallo Stato agli enti territoriali (cfr. decreto legislativo 112/1998) ha assegnato a Comuni e Province competenze amministrative anche in campo scolastico, in precedenza a carico dello Stato.
In particolare competono a questi Enti locali:
- l’istituzione, l’aggregazione, la fusione e la soppressione di scuole in attuazione degli strumenti di programmazione;
- la redazione dei piani di organizzazione della rete delle istituzioni scolastiche;
- i servizi di supporto organizzativo del servizio di istruzione per gli alunni con handicap o in situazione di svantaggio;
- il piano di utilizzazione degli edifici e di uso delle attrezzature, d’intesa con le istituzioni scolastiche;
- la sospensione delle lezioni in casi gravi e urgenti;
- le iniziative e le attività di promozione relative all’ambito delle funzioni conferite;
- la costituzione, i controlli e la vigilanza, ivi compreso lo scioglimento, sugli organi collegiali scolastici a livello territoriale.
Inoltre i Comuni, anche in collaborazione con le Comunità montane e le Province, ciascuno in relazione ai gradi di istruzione di propria competenza (v. sotto), esercitano, anche d’intesa con le istituzioni scolastiche, iniziative relative a:
- educazione degli adulti;
- interventi integrati di orientamento scolastico e professionale;
- azioni tese a realizzare le pari opportunità di istruzione;
- azioni di supporto tese a promuovere e sostenere la coerenza e la continuità in verticale e orizzontale tra i diversi gradi e ordini di scuola;
- interventi perequativi;
- interventi integrati di prevenzione della dispersione scolastica e di educazione alla salute.
La riforma del Titolo V, parte seconda, della Costituzione ha confermato le competenze già attribuite, ma per altro verso ne ha allargato l’ambito.
Le Province, oltre a detenere il potere di chiusura e istituzione di scuole come sopra indicato alla lettera a), insieme a tutti i Comuni della provincia hanno anche il compito, periodicamente, di formalizzare le proposte di dimensionamento delle istituzioni scolastiche secondo i criteri stabiliti dalla Regione.
Legge DELRIO n. 56 del 2014
La questione della soppressione delle Province italiane - che il Senato ha votato per decretarne la progressiva cancellazione con 166 sì e 133 no - è l’ennesimo caso che si aggiunge a tutti gli innumerevoli e spesso vani tentativi di modificare l'architettura dello Stato e della macchina burocratica. Come sempre ci sono i favorevoli e i contrari, i costituzionalisti che sostengono la teoria della cancellazione e coloro che, invece, affermano l’importanza dell’ente. Il Presidente del Censis a novembre 2013, quando il ministro Del Rio del governo Letta incoraggiava una simile riforma, dichiarava che "la dimensione territoriale provinciale rimarrà centrale nei destini del nostro Paese. E questo vale a maggior ragione oggi, nell'attuale fase di crisi economica e finanziaria e di grande difficoltà della società civile".
Con la legge 7 aprile 2014 n°56 le province delle regioni ordinarie sono state trasformate in enti amministrativi di secondo livello con elezione dei propri organi a suffragio ristretto, mentre contestualmente è stata prevista la trasformazione di dieci province in città metropolitane. La legge in oggetto ha abolito la Giunta provinciale, redistribuendo le deleghe di governo all'interno del Consiglio provinciale, molto ridimensionato nel numero dei suoi membri, e introducendo così un'inedita forma di governo presidenziale pura, del tutto nuova alla vita politica italiana repubblicana. Un nuovo organo, l'Assemblea dei sindaci, assume il compito di deliberare il bilancio ed eventuali modifiche statutarie. In Friuli-Venezia Giulia è stata votata una riforma simile, che differisce però per il mantenimento della Giunta, una maggiore numerosità dei consigli, e soprattutto il ritorno ad una forma di governo parlamentare con un Presidente cambiabile dal Consiglio tramite una sfiducia costruttiva. In Sicilia le province sono state commissariate da due anni, in attesa di un progetto di riforma, così come accaduto con le nuove province sarde. Norme del tutto diverse invece regolano la vita istituzionale nelle comunità autonome di Aosta, Bolzano e Trento.
Più dettagliatamente:
Il MAXIEMENDAMENTO
Le città metropolitane sono nove: Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Napoli, Bari, Reggio Calabria, alle quali si aggiunge Roma Capitale a cui è dedicato un capitolo a parte del provvedimento visto il suo status di capitale. A queste si aggiungono le città metropolitane istituite conformemente alla loro autonomia speciale dalle regioni Friuli-Venezia Giulia, Sicilia, Sardegna ossia Trieste, Palermo, Catania, Messina, Cagliari. Il territorio delle città metropolitane coincide con quello della omonima provincia. Per quanto riguarda gli organi della città metropolitana, il disegno di legge indica: un sindaco metropolitano (il cui incarico è esercitato a titolo gratuito); due assemblee (presiedute dal medesimo sindaco), il consiglio metropolitano e la conferenza metropolitana. Il consiglio metropolitano è l'organo di indirizzo e di controllo: approva regolamenti, piani, programmi, nonché ogni altro atto sottopostogli dal sindaco. È il titolare dell'iniziativa circa l'elaborazione dello statuto e le sue modifiche, approva il bilancio (propostogli dal sindaco). La conferenza metropolitana è organo deliberativo dello statuto e delle modifiche. Ha inoltre funzione consultiva sul bilancio.
La prima istituzione delle città metropolitane è stata prevista entro il 1° gennaio 2015. Il sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del comune capoluogo. Il consiglio metropolitano è composto da 24 consiglieri nelle città con popolazione superiore ai 3 milioni di abitanti e da 18 consiglieri in quelle con popolazione superiore agli 800mila abitanti, 14 nelle altre. Il consiglio metropolitano è eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali dei comuni della città metropolitana.
Può nominare un vicesindaco (e delegargli stabilmente funzioni), scelto tra i consiglieri metropolitani, dandone immediata comunicazione al consiglio. Non è prevista l'istituzione di una giunta metropolitana - ma il sindaco metropolitano può assegnare, nel rispetto del principio di collegialità, deleghe a consiglieri metropolitani (consiglieri delegati) secondo le modalità e nei limiti stabiliti dallo statuto.
Le città metropolitane di Torino, Milano, Venezia, Genova, Bologna, Firenze, Bari, Napoli sono costituite alla data di entrata in vigore della legge, a eccezione di Reggio Calabria che invece andrà alla scadenza naturale degli organi della provincia. Di conseguenza i presidenti di provincia e le giunte provinciali restano in carica fino al 31 dicembre a titolo gratuito. Questa precisazione è stata introdotta dal governo nel maxiemendamento su cui è stata posta la fiducia su richiesta della commissione bilancio per una questione di copertura finanziaria della legge.
Le funzioni delle città metropolitane sono quelle fondamentali delle province e quelle delle città metropolitane attribuite entro il processo di riordino delle funzioni delle province; adozione e aggiornamento annuale del piano strategico triennale del territorio metropolitano (atto di indirizzo per gli enti del territorio metropolitano), nel rispetto delle leggi regionali nelle materie di loro competenza; pianificazione territoriale generale comprese le strutture di comunicazione, le reti di servizi e delle infrastrutture "appartenenti alla competenza" della città metropolitana; strutturazione di sistemi coordinati di gestione dei servizi pubblici, nonché organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito metropolitano (per questo riguardo, la città metropolitana altresì può, d'intesa con i comuni interessati, predisporre documenti di gara, di stazione appaltante, di monitoraggio dei contratti di servizio e di organizzazione di concorsi e procedure selettive); mobilità e viabilità; promozione e coordinamento dello sviluppo economico e sociale; promozione e coordinamento dei sistemi di informatizzazione e di digitalizzazione.
Infine ciascuna città metropolitana succede a titolo universale in tutti i rapporti attivi e passivi della provincia cui subentra. Le risorse della città metropolitana sono date dal patrimonio, dal personale e dalle risorse strumentali della provincia medesima.
Le nuove province.
Nelle nuove province il presidente è eletto dai sindaci e dai consiglieri comunali della provincia, dura in carica 4 anni, e deve essere un sindaco. Sotto di lui ci sono il consiglio provinciale e l'assemblea dei sindaci, tutti ricoprono l'incarico a titolo gratuito.
Per il consiglio provinciale hanno diritto di elettorato attivo e passivo i sindaci e i consiglieri dei comuni della provincia. La cessazione dalla carica comunale comporta la decadenza da consigliere provinciale. Il voto anche in questo caso è ponderato.
Il consiglio provinciale è l'organo di indirizzo e controllo, approva regolamenti, piani, programmi e approva o adotta ogni altro atto ad esso sottoposto dal presidente della provincia; ha altresì potere di proposta dello statuto e poteri decisori finali per l'approvazione del bilancio.
Alle province spettano le funzioni in ambito di: pianificazione territoriale provinciale di coordinamento, nonché tutela e valorizzazione dell'ambiente, per gli aspetti di competenza; pianificazione dei servizi di trasporto in ambito provinciale, autorizzazione e controllo in materia di trasporto privato, in coerenza con la programmazione regionale, nonché costruzione e gestione delle strade provinciali e regolazione della circolazione stradale ad esse inerente; programmazione provinciale della rete scolastica, nel rispetto della programmazione regionale; raccolta ed elaborazione dati ed assistenza tecnico-amministrativa agli enti locali; gestione dell'edilizia scolastica ; il 'controllo' dei fenomeni discriminatori in ambito occupazionale e promozione delle pari opportunità nel territorio provinciale.
Le funzioni trasferite dalla province continuano ad essere da loro esercitate, fino a quando un altro ente, regione o comune non subentreranno, questo avverrà con un decreto del Presidente del Consiglio Dei Ministri entro tre mesi dall'entrata in vigore della legge (se si tratti di competenza statale) o dalle Regioni entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge.
Infine per le province interessate dai commissariamenti e per quelle in cui i mandati elettorali scadono tra il 1° gennaio e il 30 giugno 2014, la legge di stabilità, in considerazione dell'assetto transitorio delle province, aveva già previsto che non si procedesse alle elezioni per il rinnovo ma si nominasse un commissario. Risulta perciò superato il problema della "finestra elettorale" che stabilisce l'obbligo di svolgere le elezioni per il rinnovo degli organi provinciali esclusivamente nel periodo 15 aprile -15 giugno e di conseguenza anche senza la presente legge le province in questione non sarebbero state rinnovate.
Lì, 10.05.2015
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Giuseppina Filippelli Giorgio Germani
Fonti:
