Con il presente documento proviamo a fare chiarezza su alcuni aspetti rilevanti concernenti le funzioni dirigenziali, le direttive di massima e l’istituto della delega, nonché sul ruolo e le funzioni del responsabile del procedimento (RUP) negli appalti e nelle concessioni.

Lo facciamo senza pretesa di completezza ed esaustività ma con preciso riferimento alle norme vigenti e alla buona dottrina.

L’istituto della delega è previsto dall’art. 17 del D.Lgs 165/2001.

La competenza a svolgere adempimenti che impegnano l’amministrazione verso l’esterno è sempre stabilita dalla legge ed è retta dal principio di inderogabilità. Tuttavia la legge può prevedere lo spostamento della competenza su un altro soggetto. La stessa non trasferisce definitivamente la competenza, ma ne crea una derivata sempre revocabile. La delega è un atto amministrativo di tipo organizzativo ed unilaterale non soggetto ad alcuna forma di accettazione da parte del destinatario (delega di funzioni dirigenziali prevista, in senso generale, dall’art. 17 del D.Lgs 165/01).

Sono delegabili, ai sensi dell’art. 17, comma 1-Bis alcune delle competenze comprese nelle funzioni di cui alle lettere b), d) ed e) del comma 1 del medesimo articolo. Nello specifico:

• l’attuazione dei progetti e delle gestioni assegnate (art. 17, comma 1, lett. b)
• dirigere, coordinare e controllare l’attività degli uffici (art. 17, comma 1, lett. d)
• la gestione del personale e delle risorse finanziarie e strumentali (art. 17, comma 1, lett. e)

Al comma 1-bis viene precisato che i dirigenti, per specifiche e comprovate ragioni di servizio, possono delegare tali competenze per un periodo di tempo determinato, con atto scritto e motivato.

Nelle Istituzioni Scolastiche la delega può essere rivolta al DSGA e/o ai docenti individuati dal D.S. (i suoi collaboratori).

Il DSGA, inoltre, può essere destinatario di attribuzioni connesse, ossia attività non espressamente previste ma intrinsecamente collegabili alle mansioni, ai compiti ed al profilo professionale.

Questa, seppur molto in sintesi, è la normativa che disciplina l’istituto della delega.

Un approccio ulteriore rispetto a quello giurisprudenziale, può essere quello dato dalla “Teoria delle organizzazioni complesse”. Le istituzioni scolastiche rientrano pienamente nella definizione di “organizzazioni complesse”.

Traendo spunto da alcune parti dei capitoli 15 e 16 della pubblicazione “MANAGEMENT SCOLASTICO E GESTIONE DELLE EMOZIONI” – a cura di DANIELA BOSETTO Pubblicazioni - CE.DI.S. - Centro studi e ricerche sulle politiche del diritto e sviluppo del sistema produttivo e dei servizi – Giuffrè Editore, proviamo a fare una sintesi dal punto di vista sociologico:

Aspetti caratterizzanti la delega ^[1]

Il termine “delega”, all’interno di qualunque struttura organizzativa, assume il significato di conferimento di un potere specifico da parte di un’autorità superiore (definizione giuridica).

La definizione funzionale di delega è quella di un processo attraverso il quale una persona (ruolo), attribuisce ad un’altra persona (ruolo), l’autorità necessaria per conseguire obiettivi e realizzare compiti. La delega è un processo reso necessario dalla struttura stessa delle organizzazioni complesse. Le fasi operative del processo di delega sono le seguenti: PREPARAZIONE, SPERIMENTAZIONE, ATTUAZIONE.

La PREPARAZIONE implica:

• definizione dei compiti da delegare;
• scelta del delegato;
• individuazione delle finalità generali e degli obiettivi specifici;
• individuazione dei mezzi/risorse utilizzabili;
• definizione dei tempi;
• identificazione dei criteri di controllo/valutazione e dei momenti previsti per la verifica.

La SPERIMENTAZIONE implica:

• ufficializzazione dei compiti delegati e le prime verifiche, al fine di apportare eventuali rettifiche a livello di: autorità/potere del delegato, mezzi, tempi e criteri di controllo.

L’ATTUAZIONE implica:

• gestione della delega a regime.

Nell’attivazione del processo di delega, si possono verificare difficoltà di tipo psicologico, attribuibili a dinamiche, prevalentemente inconsce, di resistenza al cambiamento. Si possono verificare difficoltà dovute a:

1. FATTORI DIPENDENTI DAL DELEGANTE
2. FATTORI SITUAZIONALI
3. FATTORI DIPENDENTI DAL DELEGATO

Le capacità direttive di un capo sono messe alla prova nel momento della delega. Delegare è necessario ma non tutti i capi sanno delegare correttamente. La delega può essere infatti:

• eccessiva (tendenza a delegare con facilità e in modo superficiale. Il soggetto non vuole assumersi responsabilità);
• insufficiente (soggetti incapaci di utilizzare costruttivamente le capacità altrui);
• corretta (delega finalizzata al raggiungimento di obiettivi. Il soggetto sa assumersi le responsabilità ed è in grado di formare altri capi).

Delega e responsabilità

…Il capo deve motivare i collaboratori anche attraverso la delega. Deve dare loro l’opportunità di “realizzazione”. Il concetto di delega è strettamente connesso a quello di “responsabilità organizzative”. In quest’ottica, il capo, per mettere in atto una delega costruttiva, non può prescindere da:

• definire in modo preciso e chiaro compiti e responsabilità;
• rimuovere le cause di demotivazione;
• trasmettere procedure organizzative funzionali e chiare;
• instaurare il processo di delega;
• valutare con criticità gli effetti del processo di delega.

Responsabilità del manager. Tra le funzioni manageriali di responsabilità citiamo:

• PIANIFICARE;
• AVVIARE;
• CONTROLLARE;
• SUPPORTARE;
• INFORMARE;
• VALUTARE.

…Il manager dovrà inoltre promuovere il processo formativo dei propri delegati, tenendo in considerazione i fattori decisionali, comunicativi e temporali. Un delegato deve saper decidere, comunicare e gestire il tempo, sempre facendo riferimento alla supervisione del manager.

Delega e controllo

Il bisogno di controllo è rivolto alla verifica del legame, più specificatamente alla sua affidabilità. Il controllo può spesso sfociare in atteggiamenti di:

• paura di essere controllati;
• paura di essere manipolati;
• paura di essere strumentalizzati.

… Sentimenti come la paura, l’invidia, la vergogna, l’odio e la rabbia possono essere adattivi per la vita dell’organizzazione e possono essere anche stimolanti. Tuttavia, nel momento in cui queste risposte adattive da intime diventano rivolte verso gli altri membri dell’organizzazione e tra i membri dell’organizzazione, i risultati sono distruttivi e limitanti.

… Da un lato la paura può rivelarsi immobilizzante e nuove idee possono essere perdute in un processo intrapsichico invisibile all’e sterno; dall’altro, il non-agire è ritenuto rassicurante rispetto al timore di essere messo in difficoltà dalle richieste e dalle critiche altrui.

…Nella scuola la delega svolge anche un compito di compensazione rispetto alla mancanza di figure professionali con competenze proprie.

L’assetto normativo attualmente in vigore vede il dirigente scolastico conferire la delega … proprio perché non è prevista ancora la funzione della vice dirigenza.

Profilo organizzativo

La delega è anche uno strumento di gestione manageriale, dal momento che nessun dirigente di un’organizzazione complessa può davvero pensare di gestire tutte le risorse da solo e direttamente.

Molti dirigenti delegano poco perché non riescono a superare ostacoli di diverso tipo:

• ostacoli di natura emotiva (faccio prima da solo);
• ostacoli di natura cognitiva (gli altri non hanno esperienza e non sanno fare);
• ostacoli di tipo strutturale (non c’è nessuno disponibile a farsi delegare).

Per poter delegare bisogna capire cosa delegare e scegliere di delegare le attività che gli altri sono in grado di fare anche meglio di noi.

Ci sono compiti che è bene che siano svolti da altri perché così si produce apprendimento organizzativo.

È importante considerare l’errore come una tappa dell’apprendimento e la leadership come possibilità di far esperire agli altri il sentimento di poter contare, di essere utili.

Ci sono compiti che possono essere svolti da altri, a patto che costoro sappiano che il delegante può sempre supportarli in caso di necessità. Non bisogna mai delegare un compito e poi lasciare solo il delegato.

Ci sono compiti che il capo svolge normalmente ma che altri possono svolgere altrettanto bene se ne hanno la possibilità. Ci sono compiti che dovrebbero spettare al capo ma che possono essere migliorati con l’aiuto di altri. Ci sono compiti che soltanto il capo, sia pur per motivi di natura simbolica, deve realizzare personalmente

Errori da evitare nel processo di delega - I principali errori da evitare nelle deleghe sono i seguenti:

• delegare poche persone, caricandole di compiti che poi rischiano di essere eseguiti male o di non essere eseguiti, determinando un gruppo dirigente chiuso ed autoreferenziale;
• non riconoscere, anche pubblicamente, il successo dei collaboratori;
• evidenziare solo errori ed insuccessi del delegato;
• controllare passo a passo il lavoro assegnato ad altri ma anche il non seguirlo affatto.

Come abbiamo visto, l’istituto della delega è ben definito sia giuridicamente, sia dal punto di vista sociologico. La delega non va confusa con altri istituti come - ad esempio – le “Direttive di massima” che il Dirigente Scolastico indirizza ad inizio anno scolastico al Direttore SGA.

Direttive di massima del Dirigente Scolastico al DSGA ^[2]

La scuola dell’autonomia (e dell’enorme decentramento burocratico, di cui non si parla quasi mai) fondata su flessibilità, integrazione e responsabilità impone una collaborazione istituzionale e professionale fra il Dirigente e il Direttore; richiede una cooperazione funzionale che necessita di una puntuale e chiara “regolazione delle competenze” per avere un quadro normativo di certezze.

Il mancato coordinamento tra disposizioni di legge, regolamento e norme contrattuali può generare confusioni e conflitti.

La dialettica delle posizioni appartiene alla fisiologia del confronto. Il conflitto dei “poteri” sconfina nella patologia dello scontro.

Per entrambe le figure professionali (che sono anche organi individuali) i requisiti della capacità di relazione e dell’intelligenza emotiva costituiscono parte essenziale del bagaglio professionale. Questi requisiti assumono un valore emblematico nelle situazioni di difficoltà.

Occorre saper gestire le difficoltà ed evitare che la dialettica si trasformi in conflitto. Da tener presente che sul piano formale non siamo più nell’ambito di un classico rapporto di gerarchia (fondato sul potere d’ordine) ma ad un rapporto di funzioni regolato da un potere di direzione che deve essere esplicitato mediante le direttive di massima.

Nelle direttive il Dirigente indica gli obiettivi che il Direttore deve raggiungere valendosi di autonomia operativa, anche con rilevanza esterna e firma di atti.

Le direttive, nelle amministrazioni pubbliche, sono lo strumento che utilizza l’organo politico di vertice nei confronti dei direttori generali e che questi a loro volta usano nei riguardi dei dirigenti.

Il fatto di aver previsto l’estensione delle direttive di massima alle Istituzioni Scolastiche, nell’ambito del rapporto fra Dirigente e Direttore, è sintomatico del valore strategico che l’ordinamento riserva alle scuole e agli organi individuali (Dirigente e Direttore) che nelle stesse operano.

Caratteristiche delle direttive

In quanto provvedimento espressamente previsto dalla legge e dal contratto, destinato a disciplinare il rapporto fra Dirigente e Direttore la forma da seguire non può essere che quella scritta.

Per quanto attiene i contenuti, è opportuno trovare un giusto equilibrio tra il ricorso ad una minuziosa ed irritante prescrizione scritta di ogni adempimento e attività operativa e l’assoluta mancanza di ogni riferimento concreto.

Peraltro, quando la norma individua le “direttive di massima” non vuole solo indicare che l’oggetto della direttiva deve mantenersi ad un livello generale, ma anche che la stessa deve evitare di enumerare nello specifico ogni fase dell’attuazione.

Pertanto le caratteristiche essenziali potrebbero essere così elencate:

• la direttiva sarà qualificata come tale fin dall’intestazione, per renderne esplicita la natura. Recherà inevitabilmente la data, il numero progressivo ed il destinatario, che può essere solo il Direttore SGA;
• ogni direttiva deve essere protocollata;
• la direttiva deve indicare uno o più obiettivi organizzativi e/o amministrativi da raggiungere: deve in altre parole identificare esplicitamente il “cosa” ci si attende in esito ad essa e non prescrivere il “come”, cioè i singoli passi operativi da compiere;
• la direttiva deve indicare chiaramente gli eventuali vincoli organizzativi (risorse disponibili - richieste dalla natura dell’obiettivo - criteri da rispettare, tempi di esecuzione);
• la direttiva deve indicare, ove necessario, le modalità che saranno utilizzate per verificarne l’attuazione.

Le direttive di massima, prima di essere formalizzate, dovrebbero costituire oggetto di confronto preventivo con il Direttore SGA: la direttiva condivisa avrà sicura attuazione; una direttiva imposta può essere generativa di conflitti.

Accade, per fortuna solo in alcuni casi, che le direttive di massima siano presentate come documenti cavillosi, stringenti, particolareggiati, dettagliati, asfissianti arrivando quindi a comprimere l’autonomia operativa che dovrebbe avere il DSGA.

Sempre in alcuni casi, all’interno di queste direttive, vengono inserite deleghe generalizzate al DSGA.

L’esempio più frequente è quello dell’attribuzione del compito e ruolo di RUP per qualsiasi attività negoziale svolta dalla scuola al DSGA.

Tale “delega generalizzata” è in totale contrasto:

• a) con lo spirito dell’art. 17 del D.lgs 165/01 che prevede che la delega possa essere conferita “…per specifiche e comprovate ragioni di servizio, possono delegare tali competenze per un periodo di tempo determinato, con atto scritto e motivato”.
• b) con la normativa specifica a regola del ruolo del RUP prevista dal D. lgs. 50/2016 (artt. 31 e 113).
• c) con quanto previsto dalle Linee Guida n° 3 dell’ANAC.

Nel dettaglio, l’art. 31 del d.lgs. 50/2016 (Ruolo e funzioni del responsabile del procedimento negli appalti e nelle concessioni) prevede che: “…Per ogni singola procedura di affidamento di un appalto o di una concessione, le stazioni appaltanti, con atto formale del dirigente o di altro soggetto responsabile dell’unità organizzativa, individuano un RUP…”.

Le linee guida n. 3, di attuazione del D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, recanti «Nomina, ruolo e compiti del responsabile unico del procedimento per l’affidamento di appalti e concessioni», prevedono poi la verifica del possesso dei requisiti di anzianità ed esperienza per poter svolgere il ruolo del RUP. L’ANAC così li riassume:

per i servizi e le forniture di importo inferiore alle soglie di cui all’art. 35 del Codice, il possesso dei seguenti requisiti:

• anzianità minima almeno quinquennale per i diplomati
• esperienza almeno triennale nell’ambito delle attività di programmazione, progettazione, affidamento o esecuzione di appalti e concessioni di servizi e forniture per chi è in possesso della laurea triennale
• esperienza almeno biennale nell’ambito delle attività di programmazione, progettazione, affidamento o esecuzione di appalti e concessioni di servizi e forniture per chi possiede la laurea magistrale.

Per i lavori e per i servizi attinenti all’ingegneria e all’architettura i requisiti sono ancora più stringenti. Infatti il RUP deve essere un tecnico abilitato all’esercizio della professione o, quando l’abilitazione non sia prevista dalle norme vigenti, un tecnico anche di qualifica non dirigenziale.

4.2. Nello specifico, per quanto concerne gli appalti e le concessioni di lavori:

a) Per gli importi inferiori a 150.000 euro il RUP deve essere almeno in possesso, di un diploma rilasciato da un istituto tecnico superiore di secondo grado al termine di un corso di studi quinquennale (es. diploma di perito industriale, perito commerciale, perito agrario, agrotecnico, perito edile, geometra/tecnico delle costruzioni e titoli equipollenti ai precedenti) e di anzianità di servizio ed esperienza di almeno tre anni nell’ambito dell’affidamento di appalti e concessioni di lavori.

Infine, come ogni delega, questa funzione deve essere retribuita, così come espressamente previsto dall’art. 113 comma 3.

… La corresponsione dell'incentivo è disposta dal dirigente o dal responsabile di servizio preposto alla struttura competente, previo accertamento delle specifiche attività svolte dai predetti dipendenti. Gli incentivi complessivamente corrisposti nel corso dell'anno al singolo dipendente, anche da diverse amministrazioni, non possono superare l'importo del 50 per cento del trattamento economico complessivo annuo lordo. Le quote parti dell'incentivo corrispondenti a prestazioni non svolte dai medesimi dipendenti, in quanto affidate a personale esterno all'organico dell'amministrazione medesima, ovvero prive del predetto accertamento, incrementano la quota del fondo di cui al comma 2. Il presente comma non si applica al personale con qualifica dirigenziale.

Infine, in alcune direttive di massima, addirittura si legge: "eventuali errori nei pagamenti dovuti ad inerzia e/o negligenza del DSGA o del personale amministrativo che possono dar luogo a controversie e responsabilità dell'Istituzione Scolastica saranno imputate esclusivamente al DSGA medesimo che ne risponderà personalmente e patrimonialmente".

In pratica il DSGA viene incolpato a monte e a prescindere quasi fosse un “capro espiatorio” ^[3].

L'"imputazione" per le responsabilità è competenza della magistratura, alla luce delle leggi, dei CCNL e dei regolamenti dello stato.

La responsabilità delle azioni commesse o omesse è stabilita dalla legge (o dagli atti aventi forza di legge), ed è assolutamente personale, anche se può coinvolgere i soggetti preposti alla vigilanza, alla verifica del servizio/attività, ma solo per la parte, e nella misura in cui, la legge la prevede e la regolamenta.

In ogni caso le eventuali responsabilità "personali" del Dsga potranno solo essere oggetto di eventuale e futuro procedimento disciplinare, a presupposto del quale devono essere prodotte e esibite adeguate e rituali prove documentate, solo a seguito di precisi iter procedurali [4].

Non si può far ricadere tutto su poche persone! Eventuali deleghe vanno distribuite in maniera equa tra il personale dipendente per non rischiare di caricare solo alcune figure, come ad esempio i DSGA, che già sono sovraccaricati dalle ordinarie mansioni previste dal profilo.

Infine, per ogni delega va previsto un compenso che deve essere rapportato alla quantità e qualità dei compiti delegati.

L’inserimento di un’area delle alte professionalità nel prossimo CCNL potrebbe essere la base per una più corretta gestione dei compiti da delegare.

Ad oggi le risorse per la valorizzazione del personale scolastico potrebbero essere le più idonee al riconoscimento economico dell’impegno richiesto dai Dirigenti ai loro delegati.

lì, 15.10.2021